建立水资源管理制度 最严格水资源管理制度提出背景

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最严格水资源管理制度提出的背景

1.水资源短缺

我国水资源总量约为28.124亿m3，占全球水资源的6％,其中河川年平均总径流量约为27.115亿m3，继巴西69500亿m3、俄罗斯65400亿m3、美国30560亿m3、加拿大29114亿m3和印尼28113亿m3之后,排在世界第6位，但我国人均水资源量仅有2100 m3，占世界人均水资源量的28%，居世界第125位，已被列入全世界人均水资源13个贫水国家之一。据统计，到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。由于水资源短缺，使得很多小生态遭到恶化

2.水污染严重

我国江河湖泊普遍遭受污染，其中75%的湖泊出现了不同程度的富营养化；90%的城市水域污染严重，南方城市总缺水量的60%---70%是由于水污染造成的；对我国118个大中城市的地下水调查显示，有115个城市地下水受到污染，其中重度污染约占40%。我国水体污染主要来自两方面，一是工业发展超标排放工业废水，二是城市化中由于城市污水排放和集中处理设施严重缺乏，大量生活污水未经处理直接进入水体造成环境污染。据环境部门监测，1999年全国近80%的生活污水未经处理直接进入江河湖海，年排污量400亿立方米，造成全国三分之一以上水域受到污染。水污染降低了水体的使用功能，加剧了水资源短缺，对我国可持续发展战略的实施带来了负面影响。

3.水资源利用方式粗放

长期以来我国水资源利用方式粗放，各方面用水效率不高。工业用水也存在着重复利用和再生利用程度较低、用水工艺落后、用水效率较低等一系列问题。生活用水方面，公众节水意识不高是普遍存在的问题。用水浪费严重的现象，这也进一步加剧了我国的水资源短缺现象。许多地区，地下水开采严重，引起水位降低，造成土地塌陷，盐水被引入淡水水源以及生态的严重破坏。一方面，由于长期的不合理用水以及污染加剧，中国的水质性缺水问题也日趋严重，造成了很多地区“有水不能喝”的荒唐景象。由于近年来工业废水和城镇生活污水的排放等原因，我国主要水系的水体都遭到了不同程度的污染。

4.水土流失严重

中国是全世界水土流土最严重的国家，截止2004年，已有4200万公顷的耕地出现不同程度的水土流失，约占中国耕地总面积的43%；每年约有五十亿吨泥沙流入江河湖海，其中62%左右来自耕地表层。此外，土地荒漠化、盐碱化面积也不断扩大。据调查，1999年时中国土地荒漠化、盐碱化面积即达267万km2，超过国土面积的四分之一。其中，西北是中国荒漠分布面积最广的地区，占全国沙漠、戈壁的68%以上。耕地荒漠化现象也日趋严重，目前中国耕地荒漠化面积累计已达一千万公顷，约占中国耕地面积的10%以上。

面对我国日趋严重的水资源情况，对水资源的重视也逐步提升。水利部水资源司郭孟卓司长在中国科协2001年学术年会上的报告中指出，党中央、国务院已经将粮食、石油和水确定为三大战略资源。水利部副部长索丽生在此会上作报告时所言：“如果不采取有力措施，中国有可能在未来出现严重的水危机。水资源问题已成为中国实现可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。

结合我国最严格的土地管理制度，2012年1月12日，国务院以国发〔2012〕3号印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。《意见》分总体要求；加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制；加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设；加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量；保障措施5部分。

《意见》总体要求又包括三个方面，即指导思想、基本原则、主要目标。

1.指导思想。包括“三个环节”即水资源配置、节约和保护，“四项措施”即健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，“三项控制”即严格控制用水总量，严格控制用水效率，严格控制入河湖排污总量。

2.基本原则。坚持以人为本；坚持人水和谐；坚持统筹兼顾；坚持改革创新；坚持因地制宜。

3.主要目标。确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下同）降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。

《意见》的核心内容是“三条红线”，即水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。

1、建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制。

制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域地下水开采总量控制指标。严格规划管理和水资源论证，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度，强化水资源统一调度等。开发利用控制红线指标主要是用水总量。

2、建立用水效率控制红线，全面推进节水型社会建设。

制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，改变粗放用水模式，加快推进节水型社会建设。建立国家水权制度，推进水价改革，建立健全有利于节约用水的体制和机制。强化节水监督管理，严格控制高耗水项目建设，全面实行建设项目节水设施“三同时”管理，加快推进节水技术改造等。用水效率控制红线指标主要有万元工业增加值用水量和农业灌溉水有效利用系数。

3、建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。

基于水体纳污能力，提出入河湖限制排污总量，作为水污染防治和污染减排工作的依据。建立水功能区达标指标体系，严格水功能区监督管理，完善水功能区监测预警监督管理制度，加强饮用水水源保护，推进水生态系统的保护与修复等。水功能区限制纳污红线指标主要有江河湖泊水功能区达标率。

最严格的水资源管理制度与其他水资源管理制度相比，更加强调“严格”，主要体现在以下四方面。

1.管理目标更加明晰。最严格水资源管理制度明确建立三条红线，就是根据全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标，提出全省的指标，再将全省目标分解到各流域和市、县，使得水资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。

2.制度体系更加严密。《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源管理就是要在已有制度框架下，丰富、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高各项制度的可操作性，形成严密、精细、系统、完善的管理制度体系，使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有法可依、有章可循。

3管理措施更加严格。最严格水资源管理制度提出了比以往更为严格的管理措施，例如：对取水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；对超过用水计划及定额标准的用水单位，依法核减取用水量；对达到一定取用水规模以上的用水户实行重点考核；对新、改、扩建的建设项目，实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；实行用水产品用水效率标识管理；对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水、限制审批入河排污口等。这些措施更为严格，更加具有可操作性。

4.责任主体更加明确。《中华人民共和国水法办法》以及各级的“三定”规定等法律法规都明确了水行政主管部门水资源管理的主要职责。在此基础上，最严格水资源管理制度将进一步明确各级地方人民政府、用水户和全社会的责任。地方人民政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责。用水户具有节约保护水资源的义务，并应依法接受水行政主管部门的监督检查。全社会要形成节约水、保护水、爱护水的社会风尚，并通过强化舆论监督，公开曝光浪费水、污染水的不良行为。

最严格的的水资源管理制度主要以“三条红线”为限制，是对水资源配置、节约、保护工作的强化，在建立的过程中，要注重把握好六项原则，实现六大转变，做好八方面工作。

（一）六项原则：

1、强化水资源社会管理与公共服务职能，切实保障饮水安全、经济发展用水安全和生态用水安全。

2、牢固树立人与自然和谐的理念，正确处理水资源开发利用与生态保护的关系。

3、把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上，强化需水管理，建设节水防污型社会。

4、是注重发挥水资源的综合功能和效益，统筹水资源与经济社会发展，协调好生活、生产和生态用水。

5、针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异，制定水资源分区管理的政策措施。

6、树立先进管理理念，创新管理方式方法，加强管理科技支撑，改进管理手段措施，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的水资源管理制度。

（二）六大转变：

1、在管理理念上，加快从供水管理向需水管理转变，从而充分利用水资源，改

善人们的生活。

2、在规划思路上，把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。

3、在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变。

4、在开发方式上，加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变。

5、在用水模式上，加快从粗放利用向高效利用转变。

6、在管理手段上，加快从注重行政管理向综合管理转变。

（三）八方面工作

1、以总量控制为核心，抓好水资源配置。进一步完善水资源规划体系，推进水权制度建设，做好水量分配和取水总量控制，强化水资源统一调度，切实加强水资源论证工作，实行严格的取用水管理，严格水资源费征收、使用和管理。

2、以提高用水效率和效益为中心，大力推进节水型社会建设。强化节水考核管理，加大节水技术研发推广力度，大力推进节水型社会建设试点工作，完善公众参与机制，引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设。

3、以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。加强饮用水水源地保护，强化水功能区监督管理，加强水生态系统保护与修复，切实加强地下水资源保护。

4、以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向，推进水管理体制改革。继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，进一步推进城乡水务一体化，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。

5、以加强立法和执法监督为保障，规范水资源管理行为。加强水资源管理法规标准体系建设，强化监督管理，做到有法必依、执法必严和违法必究。

6、以国家推进资源性产品价格改革为契机，建立健全合理的水价形成机制。综合考虑各地区水资源状况、产业结构与终端用户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，稳步推进农业水价综合改革，合理调整非农业供水水价。

7、以重大课题研究和技术研发为重点，夯实水资源管理科技支撑。围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护，开展水资源重大专题研究。

8、以强化基础工作为抓手，提高水资源管理水平。定期开展水资源科学考察和调查评价，为水资源管理决策提供科学依据。加快水资源监控体系建设，全面提高水资源监管能力。加强水资源统计及信息发布工作，及时向社会发布科学、准确和权威的水资源信息。

红线体现了可持续发展对水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力的要求。超越红线，就意味着一些地区水资源开发利用要突破水资源承载能力，会引发一系列水资源、水生态或水环境问题，影响到这些地区经济社会的可持续发展。

红线体现了对水资源无序开发、过度开发和粗放利用的控制。对各流域和各行政区域水资源开发、对各行各业的用水效率、对各水功能区的限制排污总量，都要有明确的控制性指标和监控措施。

红线体现着责任的落实。超过红线的，就要追究责任，就要依法处罚。通过实行最严格水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。